Prof. ARTURO BRAVO SANDOVAL

EL PRESUPUESTO PÚBLICO:

ALGUNAS CONSIDERACIONES BÁSICAS

Por: Prof. Arturo Bravo Sandoval

El presupuesto Público, también llamado Presupuesto del Estado o Presupuesto General de los poderes públicos, es el documento financiero del Estado, que relaciona o balancea ingresos y gastos públicos durante el año fiscal. Este instrumento es la expresión en cifras, conjunta y sistemática de los ingresos y los gastos.

Su aprobación es una atribución básica del Congreso o Parlamento, mediante la Ley de Presupuestos, que es una norma legal de naturaleza mixta dictada por dicho órgano (que ejerce sus funciones legislativas y de control) a fin de año, regulando todo lo relacionado a los presupuestos del año siguiente.

Al respecto, se considera como gastos a las erogaciones o salidas de dinero que realiza el Estado para satisfacer las necesidades de la sociedad; mientras que los ingresos son el conjunto de recursos en dinero que tiene el Estado para atender los gastos generados por su funcionamiento administrativo o los de naturaleza económico-social. Para obtener estos recursos, el Estado recurre a leyes tributarias que dicta dentro de los márgenes que le permite y le garantiza la Constitución Política del país.

Si hacemos un poco de historia, en nuestro país el primer Presupuesto de la República- como cuenta a dos columnas de ingresos y gastos- data del primer gobierno del mariscal Ramón Castilla y Marquesado, aprobado durante la gestión de su Ministro de Hacienda Manuel del Río, para el bienio 1848-1849. Los intentos de los años y gobiernos anteriores, desde el inicio de la República, siempre estuvieron de una u otra manera, mediatizados por las discrepancias entre Ejecutivo y Legislativo acerca de a quién le correspondía la facultad para determinar los ingresos y los gastos, al margen de las distorsiones producidas por la particular situación de inestabilidad política del país, debida a las frecuentes pugnas entre los caudillos militares -ocasionales gobernantes-, más preocupados por mantenerse en el poder que en atender la problemática de la vida económica y administrativa del país.

Para la elaboración del presupuesto se determinan herramientas institucionales basadas en proyecciones macroeconómicas que establecen los límites de gasto tomando en cuenta el nivel de endeudamiento y los recursos futuros. La finalidad de estas previsiones es garantizar la estabilidad y la disciplina macrofiscal, la eficiencia en la distribución del gasto y la eficiencia en el uso de los recursos.

Dentro de este proceso, el gasto se clasifica por función, sector o ministerio. De esto se deduce que los recursos se asignan de acuerdo a las prioridades del país y cuidando la disciplina fiscal.

Si atendemos a los elementos que constituyen un Presupuesto Público diremos que éstos son:

·           Tiene carácter jurídico y de derecho público, como atribución del Poder Legislativo en representación de la soberanía popular, para controlar la actividad financiera del Estado.

·           Es de carácter político.

·           Es un documento de elaboración periódica (anualmente).

·           Adopta una forma contable; es decir, formalmente es equilibrado, aunque económicamente no necesariamente lo sea.

·           Supone una autorización de gastos y una previsión de ingresos.

·           Representa la concreción del plan económico de la hacienda pública de un país.

Para la elaboración del Presupuesto Público se consideran cuatro fases: elaboración propiamente dicha, aprobación, ejecución y control.

En el Perú la elaboración del Presupuesto General de la República es una atribución del Ejecutivo. Participan en su elaboración el gobierno central, los gobiernos regionales, los gobiernos locales, los organismos descentralizados, las instituciones públicas descentralizadas, la sociedad de beneficencia pública y las empresas públicas, privadas o mixtas. El objetivo fundamental en todo el proceso de elaboración es mantener el equilibrio financiero o presupuestario entre ingresos y gastos.

Luego de su elaboración debe pasar al Parlamento de la República donde se discute y aprueba si es que se encuentra todo en regla. Si el Parlamento encuentra observaciones devuelve el documento al Ejecutivo para su rectificación con las recomendaciones del caso. Una vez subsanadas las observaciones, retorna al Parlamento para su verificación y aprobación definitiva.

Una vez aprobado, el Proyecto se convierte en la Ley del Presupuesto General de la República que le otorga el marco jurídico de legitimidad para ser ejecutado. Éste es el momento en el que se hacen efectivas las asignaciones presupuestarias a cada uno de los portafolios ministeriales y organismos públicos que han sido contemplados para la distribución  presupuestal de ingresos y gastos durante el periodo anual.

Cada uno de los organismos receptores inicia entonces su respectivo proceso de administración y ejecución de la partida presupuestal asignada, con la obligación de dar cuenta detallada, al final del periodo, del uso de dichos recursos de acuerdo a los fines para los cuales ha sido otorgado. Si durante la ejecución del presupuesto dentro del ejercicio anual resultaran recursos asignados no utilizados, éstos automáticamente retornarán al tesoro público. El gobierno central entonces, tiene la facultad de hacer los reajustes presupuestales necesarios para asignar los porcentajes no utilizados, previa fundamentación, a otros portafolios donde su naturaleza presupuestal exige incremento para el siguiente ejercicio fiscal.

En este sentido, para verificar el correcto uso de los recursos asignados a cada portafolio la Ley de Presupuesto contempla un mecanismo de Control, por el cual se designan interventores cuya labor de verificación se realiza durante y después de la ejecución presupuestal para comprobar el correcto gasto del dinero asignado.

El Derecho Presupuestario ha determinado un conjunto de principios propios que fundamentan la legitimidad del Presupuesto Público. Éstos son:

·           Principio de Equilibrio: referido a una economía equilibrada del presupuesto nacional, más que a un equilibrio contable del presupuesto del Estado.

·           Principio de Anualidad: el presupuesto prevé los recursos y gastos para un año financiero, que coincide con el año calendario, pasado el cual la ley de presupuesto pierde vigencia.

·           Principio de Unidad: todos los ingresos y gastos del Estado están reunidos en un solo documento que garantiza un presupuesto equilibrado, evita cuentas especiales y permite claridad y orden en las cuentas, así como facilita el control parlamentario.

·           Principio de Universalidad: en el presupuesto deben constar todos los ingresos y gastos, sin que exista compensación entre ellos, y deben ser consignados por su importe bruto.

·           Principio de No Afectación: los recursos del Estado deben formar una masa única, sin distinguir su origen y deben aplicarse a cubrir la totalidad de los gastos. También se conoce con el nombre de “caja única”.

·           Principio de Especialidad de Crédito: la autorización del Parlamento no se da en forma global; más bien, autoriza un gasto o crédito para determinada necesidad, afectado únicamente con ese objeto. Este principio mide la libertad del gobierno en materia financiera.

El Presupuesto Público constituye un claro ejemplo de gestión de recursos financieros, que puede ser aplicado a cualquier institución o empresa, según su naturaleza, pues permite conocer en forma fundamentada qué gastos u obligaciones tiene la empresa y con qué recursos se cuenta para solventarlos; si la financiación de dicho gastos se realizará con los recursos propios con que cuenta la empresa o tiene que recurrir a créditos externos para financiarlos, así como le permite conocer sus límites de endeudamiento para financiar dichos gastos.

La gestión educativa pública no escapa a dicho proceso pues, siendo parte del rubro ministerial de Educación, es objeto de una asignación presupuestal según sus necesidades. La distribución de dichos recursos se realiza según la priorización de las necesidades diagnosticadas dentro del sector. Asimismo, la empresa y la escuela privada tiene sus propios mecanismos de gestión financiera en función de sus necesidades e intereses, pero siempre teniendo como fundamento la asignación racional de sus recursos en función del éxito empresarial.